在现有养老保险和医疗保险制度框架下，面对新就业形态的勃勃生机，赋予劳动者选择权就是维护劳动权益的表现。图为2021年5月25日，山东省青岛市，外卖骑手在路口等待信号灯。人民视觉 图

随着平台经济迅速发展，新就业形态劳动者的社保问题引起广泛关注。

2021年7月，人社部等八部门共同印发《维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下文简称“指导意见”）。“指导意见”将新业态劳动者分为三种：一是符合确立劳动关系情形的，双方应当订立劳动合同，企业依法参加社会保险；二是不完全符合确立劳动关系情形的，双方应订立书面协议，企业要引导和支持劳动者根据自身情况参加相应的社会保险；三是个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的，按照民法调整双方权利义务。

同时，“指导意见”要求，各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，做到应保尽保。

“指导意见”实际上是为劳动者的就业身份做了全面归类，就业身份明确了，相应的社保安排也就比较清楚。一直以来劳动关系就比较模糊的农民工、灵活就业人员、平台就业人员可以对号入座。

其中“不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者”是一个新概念，在“不完全符合确立劳动关系情形”下，社保参保主要由劳动者自己决定。需要明确的是，哪些是属于可以确立劳动关系的劳动者，哪些是属于不完全符合确立劳动关系情形的劳动者，由谁确定？是政府通过政策确定，是企业确定，还是劳动者自己决定？

赋予劳动者选择权就是维护劳动权益

我个人认为，可以由企业在承诺履行事先规定的基本义务的基础上提出邀约，让劳动者自由选择。

对劳动者而言，首先，社会保险不是免费午餐。社会保险由雇主和雇员共同缴费，完全劳动关系一方面增加了企业的劳动成本，另一方面，企业也可将部分缴费以降低工资的形式转嫁给员工。如果对平台就业劳动者一刀切地采用完全劳动关系形式，则会产生两方面影响。一是企业将减少劳动力雇佣，以控制成本，从而对劳动者就业有不利影响。例如，2021年3月西班牙通过的一部法律将外卖平台的骑手变为正规雇员，导致一些平台企业退出市场，一批骑手失业。二是劳动者收入会下降。企业转嫁缴费的程度取决于劳动力市场中的供求关系，对低技能或容易被替代的劳动力，企业转嫁缴费的能力更强。通常这类劳动力也是收入水平相对较低的群体，因此参加职工社会保险反而使得当前收入差距扩大。

其次，不同劳动者的社保需求不同。我国养老保险和医疗保险都有职工和居民两类，职工养老和职工医保缴费率比较高，分别为24%（雇主16%+雇员8%）和8%（雇主6%+雇员2%），而居民养老和居民医保缴费水平要低很多，而且居民缴费中政府补贴占比超过三分之二。职工养老平均缴费水平是是居民的15倍，当然，职工养老金的待遇也要高很多，平均看是居民养老金的约20倍。有些十分看重未来养老的劳动者，可能更愿意参加职工养老。对很多年轻劳动者来讲，他们当前面临结婚、生育、购房等压力，恐怕更愿意选择缴费负担比较轻的居民养老保险。我们有理由相信，劳动者会选择对自己最为有利的社保安排。

再次，不同劳动者对就业模式和就业时间的偏好不同。相比传统行业，新业态就业的重要吸引力是劳动者有更多空间和时间上的自由，可以自由选择工作地点、时间、平台等。美团研究院2021年7月发布的报告《骑手职业特征与工作满意度影响因素分析》表明，31.7%的骑手之前是在制造业和建筑业工作，“在具有一定灵活选择空间的情况下，还能持续获得不错的收入”成为青年农民工选择骑手工作最重要的原因。如果采用完全劳动合同，这种灵活性就要大为下降，每周的工作时间会有上下限，不能随意停工，不能同时为不同平台工作等。对希望获得更多自由支配权的劳动者而言，完全劳动合同不一定符合他们的偏好。

由此可见，在现有养老保险和医疗保险制度框架下，面对新就业形态的勃勃生机，赋予劳动者选择权就是维护劳动权益的表现，是更为包容的社保安排，可以满足不同劳动者的需求，提升各类劳动者福利。

完善社保制度是必由之路

不完全劳动关系是新就业形态下劳动关系的新探索，如何明确企业基本义务尚有待政策部门、法律部门、企业等共同探讨。当前矛盾较为突出的是骑手等新就业形态劳动者的超时工作、派单混乱、考核标准苛刻、劳动者缺乏表达意见的渠道等。

当前已经有一些政策实践和企业实践。在政策层面，“指导意见”已经提到几点，包括实施最低工资制度和支付保障制度、完善休息制度、落实劳动卫生安全责任制、强化职业伤害保障、修订计件单价和抽成比例等。在管理层面，一些政府部门已经开始介入。比如，2021年4月间，南昌市零工经济工会联合会正式成立，会员涵盖网约车司机、外卖骑手等零工经济就业群体。这是全国范围内成立的第一家零工经济工会联合会，将为会员提供就业培训、健康保障、维权帮扶等多种服务。

在企业层面，一些企业已在做尝试。以美团外卖为例，2020年11月，美团外卖启动“同舟计划”，拟从工作保障、体验提升、职业发展、生活关怀四个层面提升骑手的工作满意度，也积极与政策层合作，参与灵活就业人员职业伤害保障、网约劳动者劳动权益保障等政策的制定。

为适应新业态发展，完善社保制度是必由之路。目前的社保体系是根据传统就业形态建立，无法适应新业态下劳动者在区域间流动性增加、工作转换灵活性增加、收入波动性增加、面对的雇主数量增加等新特征。“指导意见”中特别强调了社保经办模式优化，做好转移接续工作。转移接续应该包括社保缴费在地区间的转移和在职工、居民两种保险之间的转移。事实上，养老保险和医疗保险这两方面的转移，我国都已有政策，重点是需提升操作层面的便捷性。如何提供工伤保险和失业保险是当前面临的主要矛盾。

世界其他国家在这方面尚未积累经验。国际劳工组织提出的一些思路也许可以为未来改革提供参考。

一是建立专门的个人保障账户。一位灵活就业人员可以是为多雇主多项目工作，每个订单在支付工资的同时，还需向这位劳动者的个人账户支付一定比例的报酬。这一账户内的资金用于缴纳养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等保费，这使得灵活就业人员参加社保更有保障。

二是从长远看，建立以公共财政支出支撑的基本社会保障，避免不同身份的国民在社会保障方面的差异。或者在以职业为参加条件和以公民身份为参加条件这两种社会保险项目之间构建相互转换的渠道，以防止灵活就业在社会保障方面遭受损失。

（作者：封进 复旦大学经济学院教授）