近日，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》出台，提出个人养老金实行个人账户制度，缴费完全由参加人个人承担，实行完全积累。个人养老金参加人每年缴纳个人养老金的上限为12000元人民币。

个人养老金被称为养老保险的“第三支柱”，重要性不言而喻。然而，此次即将落地的制度，吸引力究竟够不够，是否有改进和提升的空间？

为此，本报记者专访了就业与社会保障专家、复旦大学经济学院教授封进，来听听她的专家建言。

建议一：税收优惠吸引力需提升

封进指出，本次意见的核心之一是实施税收优惠，这一是其他国家的惯例。通常是采用国际通用的EET模式，即投保阶段的保费可在税前扣除，投资收益免税，领取阶段根据适用税率交税，但免税额有上线，我国的规定是每年不超过12000元。

不过，封进表示，从2018年个人税收递延型商业养老保险在三个地区的试点看，这样的税收优惠无论低收入还是高收入者吸引力都不大。

“低收入群体本身缴纳税收小，税额的减免和递延对其影响甚微，投保会直接增加当年的支出负担，优惠政策对该类群体毫无意义。高收入群体的税收优惠力度也十分有限，对于月收入为2万元的纳税人扣除社保缴费外，节税额为每月约100元，收入为3万元的纳税人节税额为每月约200元。”封进如此认为。

另外，封进认为，《意见》中位明确领取时的税收优惠。如果按照2018年的规定，对个人达到规定条件时领取的商业养老金收入,其中25%部分予以免税,其余75%部分按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税,税款计入“其他所得”项目。这一规定使得分期领取享受的税收优惠低于一次性领取，而且领取期限越长，所缴纳的个税越多。事实上是鼓励一次性领取。与个人养老金长期投资的目标并不一致。

因此，封进建议，为吸引高收入者参保，可以对不同群体实行差异化政策，尽可能实现效率和公平的兼顾。可以考虑有一个固定的税前扣除比例，再根据收入确定扣除额上限，对高收入的人不设限，比如，2014年美国传统IRAs（个人退休金账户）规定， 如果个人(单身)，年收入低于60000美元，其税前扣除上限为5500美元；如果介于60000-70000美元，边际税前扣除限额开始逐步降低；当个人年收入大于70000美元时，边际税前扣除金额为零。

测算表明，投保年龄较高者从该项政策中收益程度较低，比如工资均为8469元(2019年的月工资平均水平)的50岁男性在职员工与30岁男性在职员工在5%的投资收益率下，首年替代率相差近3%，随着投资收益率增加，差距也增加。

因此，为了缩小不同年龄职工之间的不公平性，除了前期提高人们的养老意识，鼓励人们尽早投保外，还可适当提高50岁及以上在职员工的缴费比例和税前扣限额。类似的措施在美国和英国的政策中均有体现——美国传统IRAs2014年的政策规定，50岁以上的老人在税前扣除限额5000美元/年的基础上，可以额外获得1000美元的额度；英国个人养老金计划的扣除比例根据年龄来确定，比例范围为17.5%-40%。我国可以适当将高龄在职员工的扣除限额提高至15%-20%左右。

建议二：实行税前扣除限额动态调整机制

在封进看来，一方面，12000元的扣除额缺乏吸引力。另一方面，考虑到通货膨胀的因素，为了维持投保人投保的持续性和积极性，应当对税前扣除的限额、缴费率等政策因素实行动态调整，

不过，她也表示，考虑到税收政策的稳定性，以及增加投保人对政策的了解，不应过于频繁地对扣除限额和缴费比率等进行调整，以3-5年为一个周期，根据收入水平和通胀水平调整一次扣除限额和比例。

建议三：允许企业年金转入个人账户

封进认为，还应该探索账户管理，引导参加人坚持缴费，长期投资。第三支柱养老金应采用个人账户制，采取确定缴费模式，账户余额、每年新增余额、投资收益等信息公布需十分及时透明。参加人对体系的信任是第三支柱发展的前提。

例如，可以允许企业年金或职业年金账户积累的自己转入第三支柱养老金账户，继续享受投资收益和领取阶段的优惠政策。

封进表示，从其他国家的经验看，第三支柱发展和第二支柱发展是同步的，换言之，第三支柱发展难以独立于第二支柱的发展。美国的IRA基金中有很大一部分是企业年金自己转入的，雇佣在跳槽或退休时，可将企业年金转入养老金账户，也可以单独向养老金账户存钱。

当前，我国目前第二支柱发展缓慢，这可能是未来制约第三支柱发展不可忽视的因素。我国2020年参加企业年金的人数大约有2700万人，参加职业年金的大约有2800万人，二者合计超过5500万人，可以先向这这部分人宣传第三支柱养老金的作用和运行管理，鼓励他们积极参加。

建议四：提高养老金投资产品吸引力

需要指出的是，2018年的个人税收递延型商业养老保险试点反映出一个问题——参保人对于养老金账户的投资信息不了解，无法选择投资组合，对投资回报率缺乏信心。

封进认为，虽然文件规定，对计入个人商业养老资金账户的投资收益,在缴费期间暂不征收个人所得税。但事实上，对于很多理财产品的投资收益我国也不征税个人所得税。投资收益免税这一优惠可以忽略。

从目前发布的《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》来看，其中规定“第三支柱养老金可以投资于银行定期存款、银行理财产品、基金、股票、债券、寿险公司理财产品等”。

从国外的经验看，在初期，参加人主要选择银行类产品，安全性较高，但收益率不高。随着资本市场发展，权益类投资的回报率在长期看远远高于银行理财产品，共同基金是很多参加人的首选。

封进表示，第三支柱养老金投资和资本市场发展之间在其他国家有正向相关关系，未来看，第三支柱与我国资本市场能否成熟稳定发展密切相关。也需要能能看到这样养老金和资本市场之间的正向互动。因此，政府和相关机构应当共同创造良好的养老账户资金投资运营环境，从而提高养老金投资产品的税前收益率以及养老金资产的管理水平。